Оригинальная статья в издании:
Об отсутствии коллизий в законодательстве
В межведомственной переписке, а также при обсуждении проблем рынка транспортной безопасности в формате круглых столов и конференций доводится встречать мнение о том, что в настоящее время существует правовая коллизия между Федеральным законом от 09.02.2007 № 16-ФЗ «О транспортной безопасности» и Федеральным законом от 14.04.1999 № 77-ФЗ «О ведомственной охране».
При этом по мнению тех, кто видит коллизию, она сводится к тому, что в свете действующих положений законодательства и сформированной на его основе судебной практики ведомственная охрана не может считаться единственным исполнителем услуг по защите объектов транспортной инфраструктуры от актов незаконного вмешательства. Утверждать так было бы известным упрощением.
Сразу стоит оговориться, что это вовсе не коллизия. И прежде чем пояснить такую позицию, стоит определиться с тем, что именно считается коллизией. В переводе с латинского коллизия (collisio) – это столкновение. В данном случае подразумевается столкновение, противоречие между нормами права.
Так, согласно научной правовой доктрине под юридическими коллизиями понимаются расхождения или противоречия между отдельными нормативно-правовыми актами, регулирующими одни и те же либо смежные общественные отношения, а также противоречия, возникающие в процессе правоприменения и осуществления компетентными органами и должностными лицами своих полномочий («Теория государства и права: учебник» (Н.И. Матузов, А.В. Малько) (Юристъ, 2004), стр. 175).
Имеются ли противоречия между Законом о транспортной безопасности и Законом о ведомственной охране?
С одной стороны они действительно регулируют смежные общественные отношения, т.к. оба направлены на обеспечение безопасности. При этом статьи 14-16 Закона о ведомственной охране (применение физической силы, служебного огнестрельного оружия, специальных средств) в силу прямой ссылки, содержащейся в статье 12.3 Закона о транспортной безопасности, распространяют свое действие и на отношения в сфере обеспечения транспортной безопасности.
Однако Закон о ведомственной охране, принятый в 1999 г., ставит прежде всего основные задачи по защите охраняемых объектов от противоправных посягательств; обеспечению на охраняемых объектах пропускного и внутриобъектового режимов и предупреждению и пресечению преступлений и административных правонарушений на охраняемых объектах (ст. 2 Закона).
Сама ведомственная охрана определена как совокупность создаваемых имеющими право на создание ведомственной охраны федеральными государственными органами и организациями органов управления, сил и средств, предназначенных для защиты охраняемых объектов от противоправных посягательств. К охраняемым объектам Закон отнес здания, строения, сооружения, прилегающие к ним территории и акватории, транспортные средства, а также грузы, в том числе при их транспортировке, денежные средства и иное имущество, подлежащие защите от противоправных посягательств.
Таким образом, данный закон содержит общие нормы по охране без конкретизации вида общественных отношений, в которых данные подходы применимы. Т.е. нормы об охране фактически могут быть применены к любой сфере общественных отношений. Законодатель в ст. 8 Закона о ведомственной охране конкретизировал лишь перечень объектов, для охраны которых привлекается ведомственная охрана, не уточняя, какие именно виды угроз надлежит предотвратить. Видимо, подразумеваются любые угрозы.
При этом Закон не уточняет, что следует понимать под противоправными посягательствами.
Что касается Закона о транспортной безопасности, то его задачи полностью направлены на обеспечение транспортной безопасности как довольно узкой сферы общественных отношений. При этом Закон четко оговаривает, что следует считать транспортной безопасностью, а именно состояние защищенности объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств от актов незаконного вмешательства. Под актами незаконного вмешательства понимается противоправное действие (бездействие), в том числе террористический акт, угрожающее безопасной деятельности транспортного комплекса, повлекшее за собой причинение вреда жизни и здоровью людей, материальный ущерб либо создавшее угрозу наступления таких последствий.
Таким образом, в отличие от Закона о ведомственной охране Закон о транспортной безопасности является специальным, узконаправленным, с четко определенными границами регулирования.
Согласно ст. 2 Закона о ведомственной охране иные задачи на ведомственную охрану могут быть возложены в соответствии с федеральными законами.
Таким законом также выступает Закон о транспортной безопасности, который в п. 7.1 ст. 1 определил, что подразделения ведомственной охраны наряду с аккредитованными для этой цели юридическими лицами также относятся к подразделениям транспортной безопасности.
В чем же здесь коллизия, если ведомственная охрана, действуя с 1999 г. на основании соответствующего закона, содержащего ряд общих норм, с выходом в 2007 г. специально направленного Закона о транспортной безопасности получает дополнительную задачу? Можно ли назвать коллизией то уточнение, согласно которому на основании п. 7.1 ст. 1 Закона о транспортной безопасности ведомственная охрана должна действовать в конкурентном поле? Определенно нет. Это не коллизия. Это условия, созданные государством для существования здоровой конкуренции в сфере транспортной безопасности.
Если же приверженцы версии о коллизии между двумя вышеуказанными законами продолжают настаивать на ее существовании, стоит вспомнить один известный со времен римского права принцип: «Lex specialis derogat lex generalis», т.е. при наличии специальной нормы, регулирующей конкретные отношения, применяются положения этой специальной нормы. Например, такому принципу подчинено Решение Верховного Суда РФ от 07.08.2001 № ГКПИ01-1167.
В данном случае именно положения Закона о транспортной безопасности носят специализированную направленность по отношению к более общим нормам Закона о ведомственной охране. Соответственно, при разрешении «коллизий», связанных с конкурентным статусом ведомственной охраны в сфере транспортной безопасности, обращаться нужно именно к нормам Закона о транспортной безопасности.
Есть и другой подход по определению приоритетности норм, находящихся в «коллизии», который при этом также базируется на принципе «Lex specialis derogat lex generalis», т.е. верховенстве специальных норм. Так, в Определении Конституционного Суда РФ от 05.10.2000 № 199-О указано, что в соответствии с общими принципами права в случае коллизии норм, регулирующих одни и те же общественные отношения, применению подлежат нормы закона, принятого по времени позднее, при условии, что в нем не установлено иное, при этом приоритетом над общими нормами обладают специальные нормы.
Как известно, Закон о транспортной безопасности был принят на 8 лет позже Закона о ведомственной охране. При этом нельзя забывать, что принятию данного закона предшествовало общемировое обострение ситуации с международным терроризмом. Очевидно, законодатель, принимая в 2007 г. Закон о транспортной безопасности, посчитал, что прежние нормы об охране уже не отвечали вызовам времени. Поэтому одновременное функционирование в правовом пространстве двух вышеуказанных законов не случайно и никак не могут быть восприниматься как противоречащие, коллидирующие друг с другом.
Специалист по транспортной безопасности,
руководитель ООО «Юридическая фирма «Свод законов»
Э.Р. Сулюкманов
